상품이 된 오염
1990년 11월 15일, 미국은 산성비의 주된 원인인 이산화황 배출을 발전소가 줄이도록 의무화하는 법에 서명했다. 이 법의 새로움은 방법에 있었다. 국가가 총량을 정하고, 기업들이 배출할 권리를 서로 거래하게 둔 것이다.
상한, 허가, 그리고 시장
산성비는 석탄 화력발전소의 이산화황에서 주로 비롯되어 북미의 숲과 호수를 해치고 있었다. 1990년 11월 15일 서명된 청정대기법 개정안(공법 101-549)은 배출량을 1980년 수준보다 1,000만 톤 영구적으로 줄이는 것을 목표로 삼았다.
법은 발전소마다 기술을 강제하는 대신 허가를 나눠 주었다. 배출권 1단위는 이산화황 1톤의 배출을 허용한다. 1단계는 1995년 1월 1일 발전소 110곳에서 시작되었고, 2단계는 2000년 1월 1일 약 2,000개 설비로 확대되어 전국 상한을 895만 톤으로 정했다. 계획보다 더 많이 줄인 발전소는 남는 배출권을 팔았고, 어려움을 겪는 발전소는 샀다. 배출권 없이 배출하면 톤당 2,000달러를 내고 이듬해에 초과분을 상쇄해야 했다.
이 발상은 경제학자들에게서 나왔다. 1968년 캐나다의 존 데일스는 『Pollution, Property and Prices』에서 거래 가능한 배출권을 제안했다. 그때까지 공짜이던 공기가 측정되고, 배분되고, 교환되는 재화가 된다는 것이다. 1993년부터 연방 환경 당국은 해마다 3월 마지막 월요일에 배출권 25만 개를 경매에 부쳤다.
총량은 정하고 나머지는 가격에 맡긴다
결과는 속도로 사람들을 놀라게 했다. 2010년까지 1980년 대비 절반으로 줄인다는 목표가 2007년에 이미 달성되었다. 카를슨 등(2000)을 비롯한 연구들은 모든 곳에 같은 기술을 강제하는 규제보다 비용이 상당히 낮았다고 평가한다.
이 장치는 두 가지 결정을 갈라놓는다. 총량은 정치의 몫이며 그것이 상한이다. 가격은 거래에서 생겨나 어디서 줄이는 것이 가장 싼지를 알려 준다. 한계도 남는다. 전국 상한은 배출물이 어디에 내려앉는지는 말해 주지 않는다. 그럼에도 이 제도는 유럽의 배출권거래제에 영감을 주었고, 공유 재화의 모든 시장에 같은 물음이 따른다. 누가, 어떤 기준으로 상한을 정하는가?
양을 정하는 것은 정치적 선택이고, 가격을 찾는 것은 시장의 일이다.